Для любой юридической деятельности характерен определенный порядок, который должен обеспечить наибольшую эффективность совершения тех или иных юридически значимых действий. Учитывая огромное разнообразие юридической деятельности, могут устанавливаться различные порядки ее реализации. В любом случае именно нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс.
К сожалению, вопросы юридического процесса не снискали должного внимания в общей теории права. За исключением В. М. Гор-шенева и представителей его научной школы, активной разработкой теории юридического процесса, практически, никто не занимался1. В основном, эти вопросы отданы на рассмотрение ученых, работающих в отдельных правовых отраслях.
Процесс от латинского «processus» означает продвижение, ход какого-либо явления, последовательную смену состояний, стадий развития, либо совокупность последовательных действий для достижения определенного результата2. Все юридические процессы, являясь разновидностью социальных процессов, группируются по различным критериям3. Административный процесс находится в одном ряду с другими отраслевыми процессами: уголовным и гражданским, и наряду с ними предназначается для реализации
норм материального права. Для этого во многих случаях нужна специальная правоприменительная деятельность государства, т.е. «осуществляемая в специально установленных законом формах государственно-властная, организующая деятельность компетентных органов государства и общественности, заключающаяся в вынесении на основе норм права и соответствующих фактических обстоятельств индивидуально-конкретных правовых предписаний»1. Применение материальных норм права, содержащихся в нормативно-правовых актах, является значительной частью деятельности государственного аппарата и осуществляется в разных сферах: в отношениях государства с гражданами при удовлетворении их субъективных прав, в отношениях государственных органов между собой и объединениями граждан, в процессе применения принуждения к гражданам и иным субъектам и т. д.
В литературе указывают основные, наиболее характерные случаи, когда осуществляется правоприменительная деятельность:
Когда субъективные права и обязанности конкретных лиц не могут возникнуть без государственно-властной деятельности компетентных органов (например, регистрация субъектов предпринимательской деятельности);
Когда субъекты правового общения не могут прийти к соглашению;
Когда необходимо защитить чье-либо нарушенное субъективное право (рассмотрение жалоб граждан);
Когда совершено правонарушение и необходимо определить для правонарушителя вид и меру юридической ответственности (наложить штраф за административный проступок)2.
Применение права продолжает процесс нормативного регулирования общественных отношений, начатый правотворчеством, дополняет его индивидуальной регламентацией, то есть конкретизирует права и обязанности субъектов права, уточняет их правовое положение в конкретной ситуации. Правоприменительная деятельность является одним из этапов механизма правового регулирования общественных отношений, содержание которого составляет уже не общее, нормативное, а индивидуально-конкретное, поднормативное регулирование3.
Таким образом, посредством правоприменения разрешается огромное количество конкретных дел в отношении физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Такие
дела называют индивидуальными управленческими делами, а административный процесс представляет собой деятельность, складывающуюся именно при разрешении индивидуальных дел в сфере государственного управления органами государственного управления и другими уполномоченными на то субъектами. Индивидуальными делами являются, к примеру, дела о государственной регистрации предприятий, выдаче лицензий или патентов, приватизации гражданами жилья, привлечении граждан к административной или дисциплинарной ответственности, выдаче разрешений на оружие и многие другие. Следовательно, понятие административного процесса тесно связано с категорией «индивидуальное управленческое дело».
В юридической литературе выделяют следующие признаки индивидуальных управленческих дел: во-первых, их содержание составляют конкретные, индивидуальные материальные права и обязанности субъектов; во-вторых, субъекты индивидуальных дел являются конкретными, индивидуальными, иначе говоря, права и обязанности, составляющие основу индивидуальных дел, касаются вполне определенных конкретных субъектов; в-третьих, индивидуальные дела внешне должны быть материально закреплены в определенной форме; в-четвертых, во всех случаях рассмотрения и разрешения индивидуальных дел принимаются индивидуальные акты1.
При разрешении того или иного индивидуального управленческого дела, уполномоченные на то лица или органы обязаны реализовать норму материального права, т. е. применить предписания, которые она содержит к данному конкретному индивидуальному делу2. Большинство материальных норм не могут быть реализованы произвольно, а лишь в определенном порядке, дабы достичь законного результата законными средствами. Материальные нормы многих отраслей права воплощаются в жизнь через административный процесс (трудовое, земельное, финансовое и др.). Дело в том, что многие нормы указанных отраслей права применяются органами государственного управления в повседневной управленческой деятельности и получают свое конкретное внешнее проявление в формах соответствующих управленческих индивидуальных дел. Ввиду того, что трудовые, земельные, финансовые и другие права и обязанности участников управленческих отношений составляют содержание индивидуальных дел, имеющих управленческую форму внешнего проявления, указанные дела рассматриваются в порядке административного процесса. Это
указывает на служебную роль административного процесса не только по отношению к административному, но и к другим отраслям права. Однако наиболее близкой к административному процессу отраслью является материальное административное право. В курсе административного права изучаются структура и компетенция органов государственного управления, в чьей деятельности и реализуется административный процесс. Кроме того, административное право дает детальное представление о формах государственного управления, главным образом, правовых, нуждающихся в процессуальной регламентации. Наконец, административное право закрепляет статус всех субъектов в сфере государственного управления, что является основой для определения их прав и обязанностей в административном процессе.
Понятие административного процесса составляет одну из наиболее острых проблем теории административного права. На протяжении длительного времени определение административного процесса обсуждается в юридической литературе; предлагаются различные его варианты и аргументация. Формулирование понятия административного процесса зависит, в первую очередь, от общего подхода каждого автора к проблеме административного процесса. Большинство аспектов исследуемого явления являются настолько дискуссионными, что, пожалуй, единственное, что не вызывает споров ученых - это само наличие административного процесса и реальное претворение его в жизнь.
Детальный анализ юридической литературы по проблеме дает возможность выделить два основных подхода к определению административного процесса: широкий и узкий. Таким образом, административный процесс может характеризоваться в широком и узком смыслах.
Итак, при узком подходе административный процесс трактуется сугубо как юрисдикционная деятельность органов государственного управления. За основу здесь берется осуществление правоохранительной функции, и речь идет о разрешении не любых управленческих дел, а лишь индивидуальных административных споров. При этом у одной из сторон либо у обеих сторон административно-правового отношения существует мнение о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо ущемляются. Следовательно, возникает спор, который подлежит разрешению в административно-процессуальном порядке, а деятельность органов государственного управления по разрешению административных индивидуальных споров является юрисдикционной. Это, к примеру, рассмотрение дел об административных правонарушениях, рассмотрение жалоб граждан, наложение мер дисциплинарной ответственности на государственных служащих. Юрисдикционная деятельность носит так сказать «негативный характер». Так, одним из классических определений административ-
ного процесса в узком смысле является следующее: «это регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»1. Концепция узкого понимания административного процесса находит отражение в работах многих видных ученых:
Широкое понимание административного процесса характеризуется тем, что в понятие административного процесса включается вся деятельность органов государственного управления по применению материальных норм, преимущественно административного права, для решения любых индивидуальных управленческих дел. При таком подходе к административному процессу в равной степени относятся решение дел «позитивного» характера (выдача лицензии, регистрация субъекта предпринимательской деятельности) и разрешение индивидуальных дел, носящих спорный характер, т. е. дел «негативного» плана (рассмотрение жалоб, рассмотрение дел об административных правонарушениях). Соответствующее мнение разделяют: Д. Н. Бахрах, Е. В. Додин, В. А. Лория, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, Ю. М. Козлов, B. Д. Сорокин и другие ученые.
При разработке понятия административного процесса советские ученые стремились обеспечить законность в деятельности органов государственного управления путем упорядочения законом их властных действий и определения процедуры подобных действий при связях властей с гражданином2. Следует отметить, что такое стремление не утратило актуальности, так как известно, что наличие хорошо развитого административного процесса характерно для высокоцивилизованных государств, реально гарантирующих права и свободы граждан. Это связано, в первую очередь, с тем, что высокая степень регламентации деятельности государственной администрации при помощи процессуальных норм создает эффективные гарантии соблюдения прав граждан, т. к. снижает риск злоупотреблений в сфере государственного управления и создает условия для более простого контроля за законностью каждого (даже промежуточного) действия служащих государственного управления.
и юрисдикционных производств, и производств по рассмотрению индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, однако границы и структура административного процесса определяются ими неодинаково.
Представляется, что широкое понимание административного процесса дает возможность правильно уяснить сущность административно-процессуальной деятельности органов государственного управления. Именно такое понимание может выступить основой для верного определения границ кодификации административно-процессуального законодательства. Это обусловлено тем, что большие группы индивидуальных дел, которые рассматриваются в органах государственного управления, имеют общие юридические свойства процессуального разрешения, ввиду чего порядок их разрешения практически аналогичен, что позволяет кодифицировать нормы, регулирующие этот порядок.
Следует, кроме того, сделать небольшую оговорку и указать на то, что административный процесс является формой претворения в жизнь системы определенных административно-правовых норм, т. к. данный вид процесса обслуживает всю отрасль материального административного права путем применения ее норм. Однако не все нормы материального административного права претворяются в жизнь при помощи административного процесса. Таким образом, четкий правовой порядок реализации устанавливается для определенной части материальных норм административного права. Многие нормы просто не требуют наличия четкого, закрепленного процессуальными нормами порядка реализации.
При формулировании понятия административного процесса необходимо также отметить, что при широком его понимании в административный процесс включается также порядок осуществления правотворческой деятельности органами государственного управления. Как правовая форма управленческой деятельности правотворчество в значительной части регулируется административно-правовыми материальными нормами, которые устанавливают компетенцию органов управления в сфере издания актов, иерархию правовых актов управления. Однако порядок подготовки, принятия, опубликования акта носит характер юридической процедуры и должен быть урегулирован административно-процессуальными нормами.
Итак, подводя итоги, можно дать административному процессу следующее определение: административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок принятия административно-правовых актов и рассмотрения индивидуальных управленческих дел органами исполнительной власти, а в предусмотренных законодательством случаях и другими, уполномоченными на то органами.
Административный процесс обладает целым рядом специфических черт:
1) административный процесс имеет двойственную природу: с одной стороны он является видом юридического процесса, с другой же - разновидностью управленческой деятельности. Однако в содержание административного процесса включается не вся управленческая деятельность органов исполнительной власти, а лишь та ее часть, которая урегулирована правовыми процессуальными нормами, т. е. чисто юридическая деятельность. Следовательно, нельзя отождествлять понятия ♦государственно-управленческая деятельность» и « административный процесс » в широком смысле;
2) административный процесс является разновидностью властной деятельности органов государственного управления и представляет собой часть их компетенции. По мнению многих ученых субъектами административного процесса будут являться и судьи - при рассмотрении дел об административных правонарушениях, и прокуроры - при наложении ими дисциплинарных взысканий на подчиненных им по службе лиц;
3) административный процесс урегулирован нормами административного права. Применение норм материального административного права осуществляется в особом, регламентированном административно-процессуальными нормами порядке. На текущий момент особенность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют и тесно взаимодействуют материальные и процессуальные нормы;
4) характерной особенностью административного процесса является также и то, что одним из участников административного процесса всегда выступает орган государственного управления.
Помимо указанных признаков, специфику административного процесса позволяют выяснить также отличия административного процесса от иных видов юридических процессов. Так, принципиальным моментом, отличающийся административный процесс от традиционных судопроизводственных процессов, является то, что он связан не только с юрисдикционной деятельностью государства, т. е. с рассмотрением споров и применением принуждения, но и с положительной, организационной работой аппарата государственного управления.
Далее, административный процесс реализуется в государственном управлении, а уголовный и гражданский - при осуществлении правосудия, т. е. сравниваемые виды юридических процессов реализуются в различных видах государственной деятельности.
Административный процесс отличается также своими задачами и функциями. Первостепенной среди них является реализация прав и законных интересов физических и юридических лиц, а правоохранительные функции занимают подчиненное положение, тогда как именно эти функции составляют главную задачу гражданского и уголовного процессов.
Одним из важнейших признается отличие административного процесса от двух указанных видов и по структуре процесса. Так, административный процесс состоит из огромного количества параллельно расположенных производств, различающихся между собой в соответствии с характером индивидуального управленческого дела. В уголовном и гражданском процессах производства различаются, в основном, по инстанциям, т. е. по ходу движения дела (производство в суде первой инстанции, аппеля-ционное производство, кассационное производство). Таким образом, характер дела не оказывает особого влияния на процедуру его разрешения и круг участников. Кроме того, в административном процессе далеко не всегда требуется наличие второй инстанции, что как раз обязательно для других видов процесса.
Важно также, что административный процесс реализуется субъектами, преимущественно отличными от субъектов уголовного и гражданского процессов, а именно - органами исполнительной власти и другими органами государственного управления и их должностными лицами. Для данных органов административно-процессуальная деятельность не является основной и единственной. Что же касается уголовного и гражданского процессов, то они осуществляются ограниченным кругом органов (судами, органами предварительного расследования), создаваемых специально для осуществления указанных функций. Отграничение административного процесса от гражданского и уголовного может проводиться и по другим признакам.
19.2. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
Мы уже указывали на то, что материальные нормы административного права не могут быть реализованы хаотично. Как правило, для реализации большинства материальных норм существует определенный порядок. Порядок или процедура реализации норм материального административного права устанавливается системой общеобязательных правил, охраняемых государством. Эти правила закрепляются в нормативно-правовых актах и выступают как административно-процессуальные нормы.
Многие вопросы, связанные с анализом административно-процессуальных норм, их специфики и классификации, уже станови-
лись объектом исследования в специальной литературе1. В результате получены данные, составляющие довольно обширную характеристику административно-процессуальных норм.
Итак, административно-процессуальная норма - это установленное или санкционированное государством обязательное правило, регламентирующее порядок разрешения индивидуальных административных дел, издания правовых актов управления, а также иной порядок реализации материальных норм административного права.
Процессуальные нормы являются особой разновидностью административно-правовых норм.
Им присущи все признаки, свойственные любым нормам административного права: они носят волевой характер, устанавливаются либо санкционируются государством, служат определенной моделью поведения для участников соответствующих управленческих отношений, обладают свойством формальной определенности, общеобязательности, и в случае их нарушения - обеспечиваются возможностью государственного принуждения.
Наряду с общими свойствами административно-процессуальные нормы обладают специфическими особенностями.
Прежде всего, следует отметить, что административно-процессуальные нормы имеют непосредственное отношение к материальным нормам права, так как они определяют процесс применения последних. Своеобразие административно-процессуальных норм заключено, прежде всего, в их обусловленности содержанием тех материально-правовых предписаний и правоотношений, которые они призваны обслуживать. Вместе с тем, материальные нормы должны предшествовать процессуальным, они выступают основой существования процессуальных норм. Таким образом, сфера действия процессуальных норм определяется материальным правом.
Есть все основания говорить о производности процессуальных норм от материальных, об их вторичном характере по отношению к материальным нормам. Данные утверждения не исключают неразрывной взаимосвязи этих норм, так как отмечено, что процессуальные нормы без материально-правовых беспредметны, а материально-правовые нормы без процессуальных - бессильны2. Так, многие материальные нормы остаются бездействующими именно в связи с отсутствием механизма их реализации, отсутствием процессуальных норм. Пока процессуальных норм явно не хватает, что и создает трудности в реализации материальных норм. Следовательно, ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений, так как они не могут быть реализованы на практике.
К особенностям административно-процессуальных норм относится также то, что они преимущественно адресуются субъектам, наделенным властными полномочиями в сфере государственного управления, что еще раз подтверждает необходимость четкого и неуклонного соблюдения установленного порядка различных управленческих действий именно властными субъектами.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников административно-правовых отношений. Такие нормы отвечают на вопрос «что надо сделать для реализации этих прав, обязанностей и ответственности субъектов права?».
Процессуальные же нормы регламентируют порядок реализации указанных прав и обязанностей, а также порядок привлечения к ответственности. Значит, они отвечают на вопрос «как, каким образом делать?»1
Пример. Так, ст. 183 КоАП Украины «Заведомо ложный вызов специальных служб» предусматривает за заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой медицинской помощи или аварийных служб - наложение штрафа, т. е. определяет «что делать» в случае выявления данного правонарушения. А вот на вопрос «каким образом» налагается штраф - отвечают процессуальные нормы, также предусмотренные в КоАП Украины.
Административно-процессуальные нормы выступают средством реализации не всех материальных норм. К примеру, для соблюдения материальных норм «Правил дорожного движения» процессуальные нормы зачастую не требуются.
Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права. Данную функцию они выполняют и по отношению к другим отраслям права (гражданскому, земельному, экологическому, финансовому и т. д.).
В литературе называют несколько факторов, непосредственно влияющих на содержание и форму административно-процессуальных норм.
Во-первых, это управленческий характер регулируемых отношений. Норма административно-процессуального
права должна закреплять правило осуществления управленческих организационных действий, которое является наилучшим, самым целесообразным и эффективным вариантом разрешения вопроса путем вынесения правоприменительного акта.
Можно проследить влияние некоторых свойств управленческих действий на содержание административно-процессуальных норм. Так, быстрота, оперативность в решении вопросов предопределяют установление довольно кратких сроков в административном процессе (сроки рассмотрения обращений граждан, сроки наложения административных и дисциплинарных взысканий).
Учитывая, что административно-процессуальные нормы реализуются в обширной сфере, которая охватывает деятельность практически всех органов управления и их должностных лиц, а также затрагивает права граждан и законные интересы юридических лиц, административно-процессуальные нормы должны быть просты, по возможности кратки, понятны и доступны для государственных служащих различных уровней, работников разных отраслей и граждан, не имеющих специальной юридической подготовки.
Третьим важным фактором , определяющим административно-процессуальную норму, является сфера правоприменения - регулятивная или охранительная.
При исследовании проблемы административно-процессуальных норм следует обратить внимание на то важное значение, которое имеет вопрос об их структуре. В литературе все чаще указывается на ошибочность представления об обязательном трехчленном составе любой правовой, в том числе и административно-процессуальной нормы1. По нашему мнению, административно-процессуальная норма содержит столько элементов, сколько объективно необходимо требуется для упорядочения и стабилизации регулируемого общественного отношения.
Нам кажется убедительной мысль С. С. Алексеева о том, что реальная правовая норма может состоять из двух элементов: гипотезы и диспозиции, если норма регулятивная, и гипотезы и санкции, если норма охранительная
Норма может состоять и из одного элемента, в данном случае это обязательно диспозиция.
Рассмотрим вкратце форму (структуру) административно-процессуальной нормы.
Гипотеза выступает условием для практической реализации правового поведения. Для осуществления процессуальной деятель-
ности таким условием выступит потребность в правовом результате, предусмотренном материальной нормой, причем этот результат может быть достигнут только путем принятия правоприменительного акта. Исходя из общей посылки о том, что роль юридического факта, влекущего возникновение административно-процессуального отношения, выполняет соответствующее материальное правоотношение, указание в гипотезе условия о том, что существует материально-правовое отношение, требующее реализации, как правило, излишне. Само административно-процессуальное отношение, а, следовательно, и административно-процессуальная норма, действует лишь постольку, поскольку этого требуют задачи применения материальной нормы. Поэтому, если административно-процессуальная норма опосредует применение материальной нормы, то гипотеза как отдельный элемент нужна далеко не всегда.
Гипотеза необходима, например, в охранительных административно-процессуальных нормах. В качестве юридических фактов, вызывающих такие процессуальные отношения, выступают акты о возбуждении дела (протоколы и т. д.), при помощи и на основе которых и устанавливается фактическое (материальное) событие правонарушения. При отсутствии таких актов процессуальная деятельность просто не возникнет, хотя правонарушение совершено.
Следовательно, большинство административно-процессуальных норм не содержат гипотезы, хотя такое утверждение не может распространяться на все административно-процессуальные нормы.
Неизменным элементом административно-процессуальной нормы выступает диспозиция, т. е. само правило, регулирующее порядок осуществления деятельности различных субъектов в ходе административного процесса.
Что же касается санкции, то очевидно, что она не является непременным элементом любой административно-процессуальной нормы. Необходимость применения мер государственного принуждения возникает тогда, когда участник правоотношения не нарушает или не выполняет своих процессуальных обязанностей. Принуждение в этом случае может выражаться в самых разных вариантах: в отмене правоприменительного акта властного субъекта, в дисциплинарной ответственности должностных лиц, в отказе в рассмотрении заявлений, ходатайств или жалоб и др. Таким образом, за совершение ряда различных нарушений процессуальных норм могут устанавливаться одинаковые (одни и те же) санкции, к примеру, дисциплинарные. Следовательно, обязательное присутствие санкции в каждой норме административного процесса объективно невозможно.
Все административно-процессуальные нормы в зависимости от их содержания могут быть разделены на две большие группы: на административно-юрисдикционные нормы и административно -
процедурные нормы. Первые регламентируют порядок рассмотрения и разрешения различного рода индивидуальных административно-правовых споров и применения принудительных мер в государственном управлении. Вторые регулируют порядок рассмотрения индивидуальных управленческих дел, не носящих спорного характера, т. е. дел позитивного плана. Административно-процедурными нормами урегулирован также порядок издания правовых актов управления.
По юридической силе административно-процессуальные нормы могут подразделяться на установленные законами Украины, указами Президента Украины, а также изданные высшим органом исполнительной власти, центральными и местными органами исполнительной власти и другими уполномоченными субъектами. Основными показателями юридической силы нормы являются в данном случае правовой статус органа, ее издавшего, и его место в иерархии государственных органов.
В. Д. Сорокин предлагает подразделять также административно-процессуальные нормы в зависимости от характера диспозиции на: обязывающие, управомочивающие, рекомендательные и запрещающие; по кругу субъектов права на: нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их подразделений, нормы, устанавливающие порядок деятельности объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций и нормы, устанавливающие правила для граждан; по действию во времени на: действующие в течение неопределенного времени и действующие на определенный срок; по действию в пространстве на: всей территории государства и на территории отдельной административно-территориальной единицы1.
Классификация административно-процессуальных норм может быть произведена также по степени их самостоятельности на:
а) нормы, составляющие целостный административно-процессуальный акт;
б) процессуальные нормы, содержащиеся в акте наряду с мате-
риальными для реализации последних;
в) процессуальные нормы, содержащиеся в тематических законах (бюджетных, экологических, налоговых и др.) и обеспечивающие реализацию материальных норм данных законов2.
В результате урегулирования управленческих отношений административно-процессуальными нормами возникает новый вид общественных отношений - административно-процессуальные.
Единственное в юридической литературе всестороннее исследование административно-процессуальных отношений было предпринято ученым В. Д. Сорокиным еще в 1968 г. С тех пор такими исследованиями отечественная правовая наука, к сожалению, похвастать не может.
Процессуально-правовые отношения находятся в такой же связи с материальными правоотношениями, как процессуальное право с материальным правом.
Административно-процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными, ибо служебное назначение процессуальных правоотношений состоит в обеспечении реализации материальных отношений1.
Административно-процессуальные отношения возникают лишь для того, чтобы реализовать материальные нормы, требующие применения, чем и предопределен их служебный характер.
Административно-процессуальные правоотношения - урегулированные правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также издания правовых актов управления органами исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и иными органами.
Основными чертами административно-процессуальных отношений выступают следующие:
а) они носят управленческий характер;
б) реализуют не только юрисдикционное, но и положительное содержание деятельности органов государственного управления в области правотворчества и правоприменения;
в) являются вторичными, производными в сравнении с матери-
альными правоотношениями2.
Следует отметить, что материальные административно-правовые отношения статичны, а процессуальные - динамичны, т. е. развиваются во времени, движутся в пространстве.
Административно-процессуальные отношения более сложны по своей структуре. Как правило, в процессуальном отношении задействовано большее количество субъектов, и помимо основного процессуального отношения возникают сопутствующие.
Различия между материальными и процессуальными административными правоотношениями могут быть проведены, помимо прочего, по условиям их возникновения.
Какие же условия необходимы для возникновения материального административно-правового отношения? Это:
1. Наличие нормы права, предусматривающей возможность возникновения такого правоотношения.
2. Наличие правосубъектности участников данного правоотношения.
3. Наличие юридического факта, порождающего правоотношение.
Для возникновения же процессуального административно-правового отношения этих трех условий недостаточно. Необходимо еще одно - наличие административно-процессуальной нормы. Таким образом, для возникновения административно-процессуального правоотношения необходимы такие условия:
1. Наличие материальной административно-правовой нормы.
2. Наличие административно-процессуальной нормы.
3. Правосубъектность участников правоотношения.
4. Юридический факт.
Отметим, что юридическим фактом в данном случае будет выступать материальное административно-правовое отношение.
Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по соотношению прав и обязанностей участников правоотношений на: горизонтальные административно-процессуальные отношения, возникающие между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне; вертикальные административно-процессуальные отношения, возникающие между взаимно подчиненными субъектами; диагональные административно-процессуальные отношения, имеющие черты сходства с вертикальными и складывающиеся между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов управления.
По аналогии с административно-процессуальными нормами, административно-процессуальные отношения могут подразделяться по содержанию на: административно-процедурные процессуальные правоотношения и административно-юрисдикционные процессуальные правоотношения.
Деление административно-процессуальных правоотношений производится также по видам административных производств.
В заключение следует отметить, что вопрос о дальнейшем исследовании сущности административно-процессуальных норм и отношений приобретает важное теоретическое и практическое значение. В проекте Концепции реформы административного права Украины особое внимание уделяется необходимости развития и совершенствования административно-процессуальных норм, регламентирующих «позитивную» управленческую деятельность.
Исследования проблемы административно-процессуальных норм уже позволяют сделать определенные обобщения. Так, ученые отмечают вторичность, производность процессуальных норм по отношению к материальным, их организационно-процедурный, управленческий характер, особый круг субъектов принятия и применения норм административно-процессуального права. Однако этот анализ отражает преимущественно формально-юридическую характеристику норм. Задача теперь состоит в том, чтобы на основе дальнейших исследований выработать предложения по совершенствованию содержания и формы процессуальных норм, которые были бы адекватны сущности самих организующих правоприменительных отношений.
Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически-властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всем аналогом гражданского и уголовного процесса.
В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведется вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле. Представляется, что обе эти концепции имеют право на существование; они подтверждаются также действующими нормативными правовыми актами.
В широком смысле административный процесс - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в рамках административно-процессуальных отношений. В него включаются правотворческая и правоприменительная деятельность. Его сферами признаются как внешняя властная, так и властная административно-процессуальная деятельность в системе отдельных органов. В узком смысле административный процесс - рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.
В обоих случаях имеется в виду лишь внесудебная процессуальная деятельность.
Однако исходя из действующего законодательства под административным процессом следует также понимать административное судопроизводство (процесс) по делам, вытекающим из публичных, в частности, административных, правоотношений. Такой вывод вытекает из Конституции РФ, согласно которой административное судопроизводство выделяется в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти (п. 2 ст. 118). Между тем еще не приняты законы, которые бы определили субъектов этого производства и регламентировали его осуществление.
В настоящее время уже немало дел, возникающих из публичных, в основном административных, правоотношений, разрешаются судами (судьями) общей юрисдикции, арбитражными судами. Подведомственность и подсудность им такого рода дел, а также порядок их разрешения регламентируются ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.
Следовательно, трактовка понятия административного процесса в аспекте как внесудебной, так и судебной деятельности имеет теоретические и правовые основания.
Объективно присущие особенности и многообразие управленческой деятельности обусловили различные взгляды на административный процесс как управленческую внесудебную деятельность.
Внесудебный управленческий процесс имеет сложную структуру.
Различается административно-процедурная и административно-юрисдикционная процессуальная деятельность. В основе данной дифференциации лежит характер индивидуально-конкретных дел, составляющих предмет той или иной деятельности: предмет административно-процедурной процессуальной деятельности - неюрисдикционные индивидуально-конкретные дела организующего, творческого характера, направленные на реализацию задач и функций управления; юрисдикционной - конкретные дела, состоящие в разрешении споров и применении мер принуждения в административном порядке.
Неюрисдикционные дела отличаются значительным многообразием и меньшей степенью определенности, чем юрисдикционные.
Административно-процессуальная деятельность пока еще регулируется множественностью законов и подзаконных федеральных актов, а также субъектов РФ. Относящиеся к ней административно-процессуальные нормы содержатся также во многих кодифицированных актах (Воздушном кодексе РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ, Таможенном кодексе РФ и др.). Например, в Таможенном кодексе РФ имеется «Раздел II. Таможенные процедуры», определяющий порядок производства таможенного оформления, осуществляемого таможенными органами. Нормативные правовые акты, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность, менее многочисленны и разнообразны, что обусловлено более узким кругом достаточно определенных юрисдикционных дел. Особенность этих дел в том, что они непосредственно связаны с реализацией и защитой субъективных прав участников административных правоотношений либо реакцией на их неправомерное поведение (деятельность) уполномоченных субъектов. Поэтому нормативные правовые акты, регулирующие юрисдикционную деятельность, часто более специализированы с точки зрения систематизации содержащихся в них административно-процессуальных норм. Они являются преимущественно федеральными нормативно- правовыми актами, по могут приниматься и субъектами РФ в пределах их полномочий.
В зависимости от той или иной степени однородности дел административно-процессуальная деятельность дифференцируется на ее виды, отдельные административные производства, отличающиеся не только характером дел, но и особыми субъектами, правовыми формами и методами их деятельности и т.д., регулируемой специальными административно-процессуальными нормами.
Иными словами, административное производство - это
урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов управления.
В настоящее время отсутствует общая классификация административных производств. Наибольшие сложности вызывает классификация административных производств, охватываемых рамками административно-процедурной деятельности ввиду отсутствия ее общих законодательных основ. Так, к этой категории относятся административные производства по принятию нормативного акта, регистрационное, лицензионно-разрешительное производство и т.д. Нередко общим термином охватываются различные по своей сути производства. Например, регистрационное производство включает регистрацию: юридических лиц; прав г га недвижимость; граждан по месту жительства и пребывания; оружия; иностранных граждан и т.д.
Среди юрисдикционных производств, наиболее обеспеченных нормативными правовыми актами, выделяются:
1. производства по делам об административных правонарушениях;
2. дисциплинарные производства;
3. производства по жалобам.
При этом содержание каждого из названных видов производства имеет свои особенности, обусловленные его основаниями, субъектами, в отношении которых оно ведется, и другими конкретными обстоятельствами. Обычно на их наличие имеются указания в нормативных правовых актах, в том числе и ведомственных. Так, дисциплинарное производство в отношении военнослужащих не является «копией» производства в отношении гражданских служащих. В установленных случаях производство по делам об административных правонарушениях допускает возможность проведения предварительного расследования по делу. Таможенный кодекс РФ содержит специальные нормы, регламентирующие обжалование решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц, предусматривая также его упрощенный порядок.
Иногда в аспекте административно-юрисдикционной деятельности рассматривается право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ. Безусловно, имеются в виду юрисдикционные процедуры. Как сказано в Конституции РФ, в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п. 1 ст. 85). Однако порядок применения указанных процедур пока не получил должной правовой регламентации, которая относится все же к конституционному, а не к административному праву. Кроме того, не всякое согласование является спором, а, следовательно, относится к административно-юрисдикционной деятельности. Чаще всего оно отражает необходимость нормального сотрудничества между теми или иными участниками управленческого процесса.
Похожая информация.
Административный процесс, как и всякий процесс, если исходить из этимологического значения слова "процесс" (processus - движение вперед, procedo - передвигаться), - есть движение к определенной цели.
Административный процесс - это составная часть управленческой деятельности государства. Вместе с тем процесс представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил.
Под административным процессом в широком смысле понимается процесс самой исполнительной деятельности органов государственного управлении, то есть процессуальные формы ее осуществления.
Административно-процессуальная деятельность - это один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами).
Вопрос о понятии и сущности административного процесса до сих пор в учебной, научной административно-правовой литературе не нашел единообразного решения. Несмотря на известные разноречия в понимании конкретного содержания административного процесса, объективно он понимается в качестве порядка применения норм материального административного права.
В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических последствий, предлагаемых диспозицией нормы, и имеет своей конечной целью повышение эффективности исполнительной деятельности государства.
В узком смысле административный процесс- это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка.
Нередко административный процесс рассматривается по аналогии с уголовным и гражданским процессом как юрисдикционная деятельность.
Под административной юрисдикцией понимается установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления по разрешению в предусмотренных законом случаях непосредственно, то есть без обращения в суд спорных вопросов применения норм административного права, оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административных санкций.
Следует отметить, что оба варианта понимания административно-процессуальной деятельности имеют право на существование. Они имеют общие черты: в основном внесудебный характер разрешения индивидуальных дел; регламентация, как правило, одним нормативно-правовым актом. В зависимости от характера конкретного индивидуального дела реализуется либо диспозиция, либо санкция соответствующей нормы материального административного права. В этом, в частности, отличие административного процесса от судебного, в рамках которого реализуются санкции соответствующих правовых норм.
Административная юрисдикция является по существу составной частью правоохранительной и правоприменительной деятельности органов государственного управления, осуществляемой на основе и во исполнение закона. Она осуществляется в рамках и по правилам административного процесса.
Основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоустанавливающем и правоприменительном),так и в узком (собственно юрисдикционном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, которая понимается как:
- а) административно-процедурная;
- б) административно-юрисдикционная.
В законах и в подзаконных правовых нормах административный процесс выражен недостаточно полно. В настоящее время наиболее четкое представление о всех важнейших сторонах административно-процессуальной деятельности можно получить на базе анализа преимущественно тех административно-процессуальных норм, каковыми регламентируется осуществление административной юрисдикции.
Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить административно-процедурную деятельность под эгидой административного процесса, крайне разрознен.
Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, разрешительных, регистрационных и прочих полномочий, реализуемых органами государственного управления. Конечно, такого рода правила существуют. Но они содержатся в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил.
Все это свидетельство того, что административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока отсутствует административно-процессуальных прав и обязанностей, как участников определенного вида правовых отношений.
Кроме того, этот принцип предполагает необходимость оказания соответствующей правовой помощи участнику административного процесса, если он в ней нуждается, и вместе с тем обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности.
Принцип гласности административного процесса заключается в публичности процесса и его доступности гражданам. Процесс ведется, как правило, открыто, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной или служебной тайны, а также сохранению сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц.
Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знакомиться с материалами дела, документами и так далее.
Принцип экономичности процесса содержит два начала: а) начало быстроты, в соответствии с которым орган должен вести процесс без затяжек и волокиты, и б) начало экономии, требующее того, чтобы процесс проходил с возможно меньшими расходами и затратами времени сторон и других лиц, участвующих в процессе.
Экономичности процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое дело, исполнено принятое по делу решение.
Принцип ведения дела на государственном языке означает, что процесс ведётся на белорусском или русском языке. Лица, не владеющие языком, на котором ведется процесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства и т.п. па родном языке через переводчика.
Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу и прежде всего стороны, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело.
Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию - вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган, в зависимости от характера административного дела или законодательного установления.
Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и обжалованию не подлежит.
Согласно принципу ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение) должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного акта, несут дисциплинарную или уголовную ответственность.
СТАДИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА. Процессуальные действия совершаются в определенной последовательности, постадийно.
Под стадией понимается такая относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов, которые как бы подводят итог деятельности. После принятия процессуального документа начинается новая стадия производства.
Процессуальной деятельности на той или иной стадии, как правило, присущ различный круг субъектов, эту деятельность реализующих. Поэтому специфику их деятельности можно выразить формулой: возбуждают дело одни субъекты и рассматривают его другие и т.п.
К стадиям процесса относятся:
- - возбуждение административного дела и направление его по подведомственности;
- - рассмотрение дела в принятие по нему решения;
- - обжалование и опротестование решения (факультативная стадия);
- - исполнение решения.
Возбуждение административного дела и его расследование относятся к компетенции уполномоченною на то государственного органа (должностного лица), общественной организации и ее представителей, а также граждан. Например, дело об административном проступке возбуждается на основании протокола (акта) о правонарушении, составленного уполномоченным на то должностным лицом (работником милиции, инспекцией). Дело по жалобе возбуждается по инициативе лица, подающего жалобу. При этом стадия возбуждения дела по жалобе складывается из двух моментов - подачи жалобы и ее регистрации.
Существенное значение в стадии возбуждения административного дела имеют установленные законом процессуальные сроки. Так, по делам об административных правонарушениях устанавливается, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения.
Рассмотрение дела осуществляется уполномоченным на то органом (должностным лицом). В стадии рассмотрения исследуются все обстоятельства, а в случае необходимости собираются доказательства. Орган, рассматривающий дело, обязан обеспечить установление истины по делу. Рассмотрение дела завершается принятием по нему решения, которое является индивидуальным правовым актом управления и должно удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к документам подобного рода. Законодательством определены порядок и сроки вынесения решения по делу, способы доведения его до заинтересованных лиц, органов и организаций.
Характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами.
Административный процесс
1) в широком смысле - деятельность по применению административно-правовых норм и разрешению индивидуальных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. 2) В узком смысле - урегулированная правовыми нормами деятельность государственных органов по разрешению административно-правовых споров, возникающих между участниками (сторонами) спора, а также по применению мер административного принуждения. Задача советского А. п. - обеспечение социалистической законности в государственном управлении, охрана прав и законных интересов советских граждан. Административно-процессуальные нормы определяют порядок приёма и рассмотрения жалоб на действия государственных органов и их должностных лиц, порядок привлечения к ответственности за совершение административных проступков, применения мер административного воздействия (личное задержание, санитарные, административно-технические, административно-медицинские и др. меры). Участниками А. п. могут быть граждане, общественные организации, государственные органы и их должностные лица. Каждый из участников процесса имеет определенные законодательством процессуальные права и обязанности. Например, гражданин имеет право требовать рассмотрения его жалобы в установленный законом срок и в компетентном органе, давать личные объяснения по существу дела, требовать вызова свидетелей и т. д. Общественным организациям предоставлено право возбуждения дел об административных нарушениях, участия в рассмотрении и разрешении жалоб, в деятельности административних комиссий (См. Административная комиссия) и др. органов, полномочных применять меры административного принуждения, и т. п. А. п. представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые могут быть разделены на следующие стадии: Возбуждение административного дела по инициативе государственных органов, общественных организаций или граждан, а затем направление его по подведомственности.
Сроки возбуждения дела зависят от характера и содержания дела (например, жалобы на незаконное наложение административных штрафов подаются в суд в 10-дневный срок со дня получения постановления о наложении штрафа). Рассмотрение и разрешение дела по существу. Это важнейшая стадия А. п. Законодательство (например, Положение об административных комиссиях) четко определяет порядок производства по административным делам. Некоторые дела, возникающие из административно-правовых отношений, законом отнесены к компетенции народных судов (жалобы на неправильность в списках избирателей, иски об исключении из описи имущества, об отмене незаконно наложенных дисциплинарных взысканий и др.). Исполнение решения (постановления) по делу возлагается либо на орган, вынесший решение, либо на иные органы управления (милицию, администрацию предприятия, учреждения и т. д.). По некоторым категориям дел предусмотрены ограничительные сроки исполнения принятых решений (например, постановление о наложении штрафа, не исполненное в течение 3 месяцев со дня его вынесения, исполнению не подлежит). На всех стадиях А. п. должны соблюдаться предусмотренные законом процессуальные сроки. Сторонам А. п. предоставляется возможность ознакомления со всеми материалами дела, а в случае необходимости - истребования дополнительных материалов, вызова свидетелей и очевидцев. Решение должно быть принято в установленном законом порядке и в надлежащей форме. Решения, принятые в порядке А. п., могут быть обжалованы сторонами в вышестоящий орган, а в случаях, установленных законом, - в суд, или опротестованы прокурором в порядке общего Надзор а.
Развитие и совершенствование А. п. в СССР неразрывно связано с дальнейшей демократизацией государственного аппарата: повышается роль законодательного регулирования административного процесса, всё более широкое распространение получает принцип коллегиальности и др. демократические формы деятельности государственных органов, решающих административные дела, расширяется участие общественности на всех стадиях А. п., совершенствуются административно-процессуальные гарантии прав советских граждан. Лит.:
Салищева Н. Г., Административный процесс в СССР, М., 1964. Н. Г. Салищева.
Большая советская энциклопедия. - М.: Советская энциклопедия . 1969-1978 .
Смотреть что такое "Административный процесс" в других словарях:
- (административное производство) это урегулированная нормами административно процессуального права (в частности, по делам об административных правонарушениях главами III V КоАП РФ) деятельность уполномоченных органов и лиц (прежде всего, как это… … Википедия
- – деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления. По нормам административного процесса рассматриваются, напримеример, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания Словарь… … Словарь бизнес-терминов
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления. По нормам А.п. рассматриваются, напр., жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Юридический словарь
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам административного процесса рассматриваются, напр., жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Большой Энциклопедический словарь
Административный процесс - (англ administrative procedure) 1) регламентированная законом деятельность уполномоченных органов по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения,… … Энциклопедия права
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС Юридическая энциклопедия
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам административного процесса рассматриваются, например, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные… … Энциклопедический словарь
Административный процесс - система действий уполномоченных на то субъектов по разбирательству различных административно правовых дел, т.е. таких, которые складываются в сфере государственного управления. Административный процесс комплексная система, объединяющая в себе и… … Теория государства и права в схемах и определениях
Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам А.п. рассматриваются, например, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Энциклопедический словарь экономики и права
Урегулированная административно процессуальными нормами деятельность по разрешению конкретных случаев в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административных правоотношений. А.п. реализует предписания, содержащиеся в … Энциклопедия юриста
Книги
- Административное право. Административный процесс. Учебник , Лапина Марина Афанасьевна , Баранов Виктор Алексеевич , Ручкина Гульнара Флюровна , С помощью различных методов и подходов проанализированы текущее состояние и перспективные направления развития науки административного права, совершенствованиясистемы административных и… Серия:
Введение………………………………………………………………………..…3
1. Понятие и принципы административного процесса………………...…4
2. Производство по делам о поощрениях…………………………………..11
3. Участники административного процесса…………………………..…..13
Заключение……………………………………………………………………26
Список Литературы………………………………………………………….27
Введение
В условиях реформирования административного законодательства России проблема законодательного закрепления административного производства. Это обусловлено отсутствием как единого нормативного акта, устанавливающего административную производственную деятельность, так и конкретных предложений по реформированию административно процессуальной деятельности.
На сегодняшний день главнейшей задачей является разработка законодательных актов, устанавливающих административно - процессуальные нормы, которые регламентируют реализуемые на практике производственные процедуры. Решение этой проблемы будет способствовать совершенствованию производственных процедур и достижению более быстрой реализации законных интересов и прав граждан, и привлечение их к ответственности за неправомерные действия.
Административное производство предназначено для реализации статуса всех субъектов административного права. Оно многофункционально и способствует управленческим, регулятивным, защитным и иным действиям. Целью данной курсовой работы является выяснение понятия, сущности и видов административного производства.
Исследованием и изучением норм регулирующих административное производство, разработкой вопросов по улучшению их реализации и совершенствования занимаются - Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, И.Ш. Килясханов и др.
1. Понятие и принципы административного процесса.
Административный процесс - это совокупность действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации возложенных на них задач и функций. Административный процесс состоит из определенных стадий.
Являясь ограниченной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах государственного управления. Применительно к административному процессу эти общие принципы конкретизируются и приобретают специфические оттенки. Попробуем разобраться в основных принципах административного процесса. 1
Важнейшими из них являются:
1) обеспечение законности;
2) достижение объективной истины;
3) право на защиту;
4) презумпция невиновности;
5) равенство всех перед законом;
6) гласность;
7) оперативность;
8) осуществления административного процесса на языке коренного населения;
9)двустепенность административного процесса.
1) Принцип законности. Важнейший из принципов любого процесса
(уголовного, административного и гражданского), он состоит не только в строгом и надлежащем исполнении законов, но и в надлежащем применении этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права. Этот принцип означает неукоснительное исполнение требований закона всеми участниками административно-процессуальной деятельности. Указанный принцип обусловливает защиту прав граждан, а также моральную и юридическую ответственность органа (должностного лица) за надлежащее ведение процесса. (ст. 1.6 КоАП).
2) Принцип полноты и объективности исследования обстоятельств.
Данный принцип означает такое ведение разбирательства по делу, которое должно дать результат, полностью соответствующий объективному положению. Закон обязывает орган, рассматривающий административное дело, использовать все имеющиеся возможности для привлечения доказательств, относящихся к данному делу, учесть и правильно их оценить, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке доказательств и, следовательно, к принятию решения (ст. 26.11; 24.1; ст. 24.4 – 24.7 КоАП).Должностные лица, разрешающие те или иные дела, должны внимательно разбираться в их существе. В случае истребовать необходимые документы, направлять работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного разрешения вопроса.
3) Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к
ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Названное лицо пользуется широкими правами на всех стадиях производства. Согласно ст. 25.1 КоАП оно может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления, при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката и т.д. Реализации права на защиту посвящена ст. 30.1 КоАП, в которой говорится о праве обжалования постановления по делу об административном правонарушении; в ст. 25.1 КоАП сказано о праве лица, привлекаемого к ответственности, дать объяснения, подписать протокол или отказаться от его подписания. Ряд других статей КоАП тоже закрепляют право граждан на защиту при совершении определенных процессуальных действий. Когда говорят о праве на защиту, прежде всего имеют в виду лицо, которое привлекают к ответственности. Но нельзя забывать, что в процессе может участвовать и другой гражданин, непосредственно заинтересованный в справедливом решении дела. Это потерпевший. Он тоже вправе активно защищать свои интересы, и для этого он может заявлять ходатайства, подавать жалобы и т.д.
4) Презумпция невиновности заключается в том, что лицо, привлекаемое к
административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке (ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ). Данный принцип предполагает также, что время доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя имеет на это право. Из принципа презумпции невиновности вытекает и такое важное положение: всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности. Это относится к тем случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.
5) Принцип равенства сторон.
Данный принцип осуществляется во всех видах юридического процесса. Он вытекает из более общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом. На каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в равной степени. Содержание данного принципа находит своё отражение в закреплении определённого правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определённого вида правовых отношений. Данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в ней нуждается, и в то же время предполагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны должным образом использовали принадлежащие им права и исполняли возложенные на них обязанности. Принцип равенства прямо закреплен в ст. 1.4 КоАП РФ, согласно которой все граждане равны перед законом и органом, рассматривающим дело, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.
6) Принцип гласности процесса.
Этот принцип предполагает ознакомление широких слоёв граждан с решением тех или иных вопросов, входящих в компетенцию соответствующих органов государственного управления и обеспечивает сторонам в административном процессе возможность беспрепятственно знакомиться со всеми материалами по делу, документами и т.д., что является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел. Производство по делам об административных проступках осуществляется гласно, открыто. В целях повышения воспитательной и предупредительной роли названного производства такие дела могут рассматриваться непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства нарушителя (ст. 24.3 КоАП РФ).
7) Принцип быстроты процесса.
Данный принцип есть выражение оперативности государственной управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определённой юридической гарантии реализации субъективных прав и законных интересов участников процесса. Поэтому действующее законодательство устанавливает точные сроки, в течении которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу. Оперативность административного производства проявляется, прежде всего, в установлении сжатых сроков, определяющих прохождение дела. По общему правилу (ст. 27.5 КоАП РФ) дело должно быть рассмотрено в 15-дневный срок. Это обусловлено многочисленностью и относительной несложностью административных правонарушений. Оперативность обеспечивает своевременность, большой воспитательный, предупредительный эффект воздействия, а кроме того, экономию времени и материальных ресурсов.Данный принцип может воздействовать на административный процесс как позитивно, так и негативно. Быстрота, несомненно, дает возможность не затягивать административный процесс и излишне его не формализовывать, однако совмещение быстроты и качества процесса возможно лишь при очень высоком уровне профессионализма органов и лиц, рассматривающих и разрешающих дело.
8) Принцип осуществления административного процесса на языке коренного населения.
Существование этого принципа обусловлено многонациональным составом нашей страны и конституционно закреплённым равноправием всех национальностей проживающих на территории нашей страны. Участвующим в административном процессе лицам, не владеющим языком, на котором ведётся производство по делу, обеспечиваются право и возможность выступать, давать пояснения, заявлять ходатайства и т.д. на своём родном языке, а также беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.
9) Принцип двустепенности административного процесса.
По этому принципу участники разбирательства административного дела и прежде всего сторона, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа государственного управления или должностного лица, рассматривающего данное дело. Обжалованию может подлежать решение любой первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию – вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган в зависимости от характера административного дела или законодательного установления.
К принципам административного процесса, характеризующих его как разновидность управленческой деятельности относят также ряд других принципов, таких как: 2
Принцип дифференциации и фиксирования функций выражается в том,
что между различными органами и должностными лицами разделяются и закрепляются административно-процессуальные полномочия по подготовке и изданию актов или разрешению индивидуальных управленческих дел. Можно говорить об известной степени специализации, при которой отдельные органы и служащие, выполняя ряд однотипных функций в административном процессе, приобретают высокий уровень профессионализма, оперативности и компетентности, а также несут ответственность за свой участок работы. Соблюдение этого принципа имеет свои положительные и отрицательные моменты.
Одним из важнейших принципов государственного управления,
который можно смело отнести и к принципам административного процесса, являются принципы персонализации ответственности и ответственности за непринятие решения. В управленческой деятельности нередко складывается ситуация, при которой весьма сложно выявить действительных виновников нарушений прав, свобод и законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов административного процесса, а также лиц, допустивших просчеты при разработке и принятии правовых актов управления. Закрепление принципа персонализации ответственности позволит установить конкретных лиц, лично ответственных за такие нарушения. Это необходимо, прежде всего, для профилактики правонарушений, а также и для наказания виновных.
Принцип ответственности за непринятие решения призван максимальносократить сроки рассмотрения дел и устранить волокиту в административном процессе. Кроме того, он направлен против нежелания государственных и иных служащих брать на себя ответственность при рассмотрении индивидуальных административных дел и принятии правовых актов управления.
Помимо указанных, в специальной литературе выделяют еще ряд других принципов административного процесса, таких как принцип независимости в принятии решений, принцип компетентности и т.д. 3
Как недорого накрыть новогодний стол?
Порядок представления документов, по требованию налоговых органов
Женщина Крыса-Лев: характеристика, ее отношение к любви и творческий путь Характер год крыса гороскоп лев девушка
Чем полезен хвощ полевой, что он лечит?
Законодательная база российской федерации